关于虚化地级市实施省直管县模式的行政区划改革可行性研究分析

我国行政区划改革方向是减少行政层级,省、县两级行政区划的相对稳定和地方行政层级的频繁变动使得行政区划改革焦点集中在地方行政层级的主体——地级市,因此地级市成为研究我国行政区划改革的适当视角。从1983年至今我国行政区划体系中的地级市呈现从大量增设到保持稳定的变动格局,当前我国地级市是1983年中央政府推行市管县体制的结果。然而市管县体制下逐渐出现地级市中心城市与周边县争夺经济利益的矛盾,而且随着我国区域经济发展,地级市内部经济要素的扩张性和地级市行政区划的约束性之间的矛盾也逐渐显现,因此对地级市进行行政区划改革符合我国经济进一步发展的需要。本文对我国行政区划改革的建议是通过对地方行政层级权力上收下放,逐步虚化地方行政层级,最后达到省直管县的改革目标。

图一:我国现有的293个地级市分布图

一、解析地级市格局的变动

(一)地级市增设的实质

从1978年改革开放以来,我国地级市的变动大体分为三个阶段:第一阶段从1978年至1997年我国地级市数量快速增加;第二阶段是从1997年至2004年地级市数量增加速度明显放缓:第三阶段是从2004年至今地级市数量停止增长。其中,第一阶段地级市数量激增集中在从1983年至1997年推行市管县体制时期。伴随着改革开放的浪潮,为了加快我国市场经济体制改革进程,中央政府从1983年开始全国推行市管县体制,各地纷纷撤县设市和地区改市,出现地级市增设热潮,地级市的数量从1982年的112个增至1997年的222个。期间地级市激增进程并不是没有争议,而是一直伴随着各种角度的质疑:例如地级市在宪法中并没有明确的法律依据;增加地方行政层级将会减低我国行政管理的效率;增加地级市行政区划界线会对区域经济发展造成刚性约束等。既然地级市增设会带来如此明显的负面效应,为什么中央政府还是坚持推行市管县体制呢?改革开放初期大量增设地级市真正的驱动力是什么?

1983—2004年地级市大量增设的实质是经济体制转型时期,中央政府通过推行市管县体制进行地方分权。中央政府进行地方分权的目的在于通过地方分权赋予地方政府资源配置和经济发展的自主权,改变高度集中的计划手段统一配置资源的方式,逐步发挥市场在资源配置中的基础性作用,推动我国市场化改革进程,从制度层面释放我国经济增长的活力。“把激励搞对”同样也是我国地级市激增的关键,也就是说改革开放初期中央政府和地方政府都存在激励推行市管县体制,大量增设地级市。市管县体制是中央政府和地方政府共同推动市场化改革的一种激励相容制度设计,地级市激增只是推行市管县体制的必然结果。那么市管县体制对中央政府和地方政府背后具体的激励机制是怎样呢?

站在中央政府的立场,改革丌放初期中央政府最迫切的历史使命和中心任务就是解除束缚生产力发展的桎梏,加快我国市场化、工业化和城市化进程,促进我国经济快速增长,让人民的生活水平得到切实提高。而改革开放初期,在计划经济体制下运行多年的中国经济存在严重的封闭性,自给自足经济形态造成区域生产要素联系微弱,区域内部市场分割阻碍生产要素的自由流动和有效配置,区域中心城市没有发挥对周边县乡和广大农村地区的带动作用,城乡二元体制阻碍区域统一大市场的形成,这都不利于实现我国市场化、工业化和城市化目标。为了解决改革开放初期我国经济发展的现实矛盾,中央政府通过推行市管县体制,大量增设地级市把行政管辖权和经济管辖权下放到地方政府,赋予地方政府资源配置和发展经济的自主权,改变中央高度集中的计划手段配置资源方式,逐步发挥市场在资源配置中的基础性作用,推动我国市场化改革进程,从制度层面释放我国经济增长的活力。市管县体制下的地级市拥有更多的行政权利和发展经济的各种资源,结合我国以经济绩效为中心的官员考核体制,地方政府便有激励利用手中的权力和资源发展地方经济,打破区域内部市场分割,促进区域内部资源的自由流动和有效配置,从而推动我国市场化改革进程和经济发展。市管县体制也有助于推动我国的城市化和工业化进程,因为市管县体制扩大了中心城市的行政管辖范围,而且周边县乡和广大农村腹地可以为中心城市的工业化提供经济发展必须的生产要素和扩大工业产品销售市场。可见,打破区域内部市场分割,推进市场化改革是经济体制转型时期中央政府推行市管县体制,大量增设地级市的激励所在。但是,改革开放初期中央政府通过推行市管县体制,大量增设地级市下放给地方政府的行政权力是否会对地方行政区域经济的发展产生约束作用?根据行政区与经济区的视角,行政区划具有相对稳定性、历史继承性和法律效力约束性,行政区域内的经济要素具有天然的扩张性,这两者的矛盾始终存在。但是当一个行政区域内部经济发展水平较低时,经济要素的活跃性并不强,经济要素只是在行政区域约束力的范围之内与其他经济要素交流和参与生产,经济要素的扩张性并没有突破行政约束力的限制。

改革开放初期,我国多年在计划经济体制下参与生产的经济要素活跃性并不强,经济要素的扩张性要求也不高。地级市的行政约束力与区域经济要素扩张性的矛盾并不明显,增设地级市进行地方分权并不会对地方行政区域经济的发展产生严重约束作用。因此改革开放初期中央政府推行市管县体制,大量增设地级市总体上对我国区域经济发展起到促进作用。

在我国经济发展的过程中,中央政府只是担当宏观调控者的角色,起着规划指导的作用,真正实行中央经济发展战略,开展地方经济生产活动是各地方政府。如果中央政府存在激励推行一种有利于国家经济发展的新体制,那么这种新体制也必须对地方政府存在激励作用,而且新体制对地方政府的激励效应应该强于中央政府,才能保证新体制的顺利推行,这也就是周黎安提出的“把政府官员的激励搞对”是政府治理的核心。那么地方政府推行市管县体制,打破区域市场分割,推进市场化改革的激励是什么呢?

站在地方政府的立场,地方政府官员的激励主要来自两方面,一个是物质利益,另一个是政治晋升。首先,推行市管县体制,争取获得地级市建制对地方官员最直接、最现实的利益是官员行政等级的升迁所带来的物质利益。在我国,一般情况下县级行政首长是处级干部,地级市行政首长则为厅级干部,县级行政单位升格到地级行政单位,行政首长也就“水涨船高”的升迁为厅级干部。根据我国干部管理制度中,地方官员行政等级提高的同时,官员工资等级、个人待遇等、物质利益也相应得到切实提高。而且,行政区域内的行政单位也纷纷升格,这样整个行政区域内的行政单位官员也自然而然得到升迁,从而每一位官员的都得到行政区域升格带来的物质利益。因此,推行市管县体制,争取获得地级市建制不仅仅是对地方行政首长存在物质激励,而是对整个行政区域内的官员都存在物质激励。

其次,在推行市管县体制中争取获得地级市建制开辟官员升迁的新途径。我国官员升迁的正常途径是通过考核地方官员所辖行政区域的经济社会发展绩效,然后对政绩优越的官员进行提拔升迁。在这种政治锦标赛中,官员主要通过发展地方经济,凸显政绩来达到升迁的目的,然而通过以上的论述可以看出官员在推行市管县体制的过程中争取获得地级市建制也能达到升迁目的,所以官员争取所辖行政区域升格也是地方官员升迁的另一可行通道。我国干部一般是逐级升迁的,地方官员通过推行市管县体制,争取获得地级市建制意味着地方官员在当期政治锦标赛中以另一种方式胜出,直接获得进入下一轮竞争的资格。而且如上所述,获得地级市建制会让整个行政区域内的行政单位官员都得到升迁。如同争取获得地级市建制对行政区域内存在物质激励一样,获得地级市建制也对整个行政区划内的官员都存在升迁激励。

最后,推行市管县体制,争取获得地级市建制赋予地方官员更多的行政管辖权和资源自由支配权。升格为地级市扩大地方政府在本行政区域内的行政管辖权力,这些行政权力不单单是某方面的权力,而是一个更大的自主处理社会事务和地方经济的行政权力和经济资源包。其中,地方官员最渴望的是更大的经济管理权限,因为经济管理权限扩大意味着地方政府拥有更多自主支配的资源,地方政府可以更自主利用更多的资源,规划所辖区域的经济发展,毕竟地方经济发展绩效是考核地方官员升迁的最重要指标。

综上所述,我国地级市数量的激增正是经济体制转型时期,中央政府通过推行市管县体制进行地方分权的必然结果。作为激励制度中的委托人中央政府肩负发展国家经济的历史使命,而代理人地方政府则希望通过发展地方经济获得切身的物质利益和政治晋升。可见,推动市场化改革,促进区域经济发展是中央政府和地方政府的利益交点所在。中央政府通过推行市管县体制增设地级市进行地方分权,赋予地方政府更多的经济社会管理权限,改变中央政府统一配置资源的方式,逐步发挥市场在资源配置中的基础性作用,推动我国市场化改革进程。在市管县体制下地方政府则获得更多的行政权力和可支配资源,结合我国以经济绩效为中心的官员考核制度,地方政府便会努力推进市场改革进程,发展地方经济。市管县体制作为中央对地方政府的一种激励制度安排,使得中央政府和地方政府的利益取得一致。市管县体制是中央政府激励地方政府打破所辖区域市场分割,推进我国市场化改革的激励制度安排。地级市大量增设是推行市管县体制的必然结果。

图二:我国最强普通地级市苏州市

(二)地级市增设的放缓与停止

从1983年推行市管县体制,地级市的数量从1982年的112个激增至1997年的222个,但从1997年开始,中央政府冻结了市管县体制,国务院停止审批地级市升格,地级市增设的速度也相应放缓,1997年之后部分新增的地级市主要是在1997年之前就已经提交升格申请,1997年之后新增的地级市也可以认为是地级市激增热潮的缓冲。从2004开始至今,地级市的数量保持283个不再增加。为什么国家从1997年开始中央冻结市管县体制,停止地级市升格审批呢?

首先,中央政府当时推行市管县体制,增设地级市的出发点是激励地方政府打破区域内部市场分割,促进区域生产要素的自由流动,提高区域经济发展的市场化程度,加快我国市场化改革进程。从1983年——1997年推行市管县体制,大量增设地级市已经有效缓解我国区域内部市场分割的矛盾。随着地级市大量增设,市管县体制逐渐显现出它对区域经济发展和行政管理的负面作用。出现地级市中心城区过多掠夺所辖县乡资源用于自身发展,出现“市刮县”、“市卡县”现象,中心城市与县乡没有协调发展,这些负面效应有悖于中央政府推行市管县体制的初衷。

其次,根据行政区与经济区悖论理论,行政区划相对稳定性、历史继承性和具有法律效力的主要特点意味着行政区划具有约束性,而行政区域内的经济要素具有天然的扩张性,当行政区域内经济发展水平较低时经济要素的活跃性较低,经济活动在行政区约束力可以承受的范围内萌芽、发展,随着行政区域经济的发展,行政区域内的各经济要素与区域外的经济要素频繁交流,加强合作分工,经济要素越来越活跃,经济要素的扩张性也越来越强,经济要素的扩张性与行政区划的约束性矛盾逐渐显现出来。具体结合我国地级市格局的变动,在改革开放初期区域经济发展水平较低时,行政区域内部的经济要素并不活跃,经济要素扩张性也不强,地级市的增设并不会对区域经济发展产生明显制约作用,但是经过区域经济的发展大大增强了地级市内部经济要素的活跃性,地级市内部经济要素的扩张性需要跨地级市进行生产的分工合作,这时地级市内部经济要素的扩张性与地级市的行政区划约束性逐渐转化为区域经济发展的主要矛盾,地级市的行政区划约束性已经成为区域经济进一步发展的障碍。这就要求我国行政区划改革必须对地级市行政区划进行变革和调整,逐步淡化地级市行政区划界限。

最后,在行政管理方面,市管县体制中虽然县只是由所在地级市代管,而实际上地级市政府真正成为了省县之间的一个行政管理层级。行政管理层级的增多不利于省县之间的上情下达,降低了行政管理的效率。市管县体制对区域经济发展的负面作用已经超过了它对区域经济发展的正面作用。

所以,从1997年开始中央政府冻结市管县体制,国务院开始停止审批地级市升格是因为市管县体制下地级市内部市县争利的矛盾和“行政区经济”现象已经不利于我国区域经济的持续健康发展。从2004年至2021年,地级市数量最终发展到了293个,这不应该是地级市行政区划的定格,而应该是地级市行政区划调整的拐点。从行政区划历史规律可以看到省县两级行政层级一直以来保持高度的稳定,行政管理体制改革中减少行政层级的指向必然是以地级市为主体的地方行政层级。

通过分析市管县体制由正面作用到负面影响的转化,可以得出地级市数量激增和国务院停止审批新建地级市升格的真正原因。面对市管县体制对区域经济发展作用的转变,市管县体制也不再适应我国经济进一步发展,而且从行政管理角度,以地级市为主体的地方行政层级作为一级实际行政层级减低了我国行政管理的效率,停止地级市增设甚至让地方行政层级退出我国行政体系也是合乎我国经济进一步发展的需要,只是地方行政层级退出行政体系的具体途径还处在商榷阶段。本文认为改革地方行政层级的途径应该是通过对地方行政层级行政权力的上收下放,借鉴浙江的改革经验,首先把财权和人事权上收到省,经济社会管理权限下放到县,逐步虚化地方行政层级,最后达到省直管县的改革目标。

图三:我国地级行政区分布图

二、行政区划改革的政策建议

结合近年中央文件对我国行政管理体制改革的方向性指导和部分省份行政区划改革的实践经验,城镇规划君何方洪今天提出对我国行政区划改革的建议。行政区划改革建议重点阐述全国范围的缩省改革缺乏必要性;地方行政层级退出行政区划体系的途径应该通过对地方行政层级权力逐步上收下放,逐步虚化地方行政层级,渐进推行省直管县体制。

(一)全国范围的缩省改革缺乏必要性

从晚清时期,就有学者提出我国应该缩小省区政区规模,历经北洋政府、南京国民政府,缩小我国省区政区的呼声一直持续不断。缩小省区的依据也经历了从巩固边境,避免国家分裂到便于国家行政管理的逐步演进。新中国成立以来,学者通过对比我国与其他国家省区面积、人口和经济社会等因素也认为应该缩小我国一级省级政区规模,增加一级省级政区的数量,把我国大致分为50至60个省级行政区划。近年中央官员和学者对缩省改革的提议也使缩省改革成为社会的关注焦点和热点议题。浦善新还给出缩小省级政区草案,草案把我国分为50个省级政区,每省管理40个县。总结官员和学者缩小省区的依据主要是:我国省级政区格局延续封建王朝以政治统治为目的省区规划格局,不适应新形势下我国经济发展要求,省区规模过大不利于建立一个灵活高效的行政管理体系。我认为对我国行政区划进行大范围缩省改革缺乏必要性。

首先,缩小省区的主要依据是省区规模过大不便于省区政府对行政区域内进行有效的经济社会管理。在交通和科技都不发达的古代社会,省区规模过大确实会带来省区分割、国家分裂等重大问题,但是信息时代科学技术的同新月异、管理水平的持续提高和我国基础设施的全面改善为当前省直管县提供了物质保障和技术手段。省县之间可以通过信息化手段进行及时有效沟通和协调,即使省区一级政府必须亲临地方进行指挥协调,现代交通手段和基础设施的改善也使省区政府能在短时间内亲临地方现场。

图四:我国333个地级行政区分布图

其次,缩小省区的另一个理论依据是某些省区内部区域经济发展水平存在巨大差距,应该把经济水平相近的地区进行合并。这个原则有悖于区域经济学理论,因为区域之间存在经济势能差恰能发挥中心增长极对周边区域经济的带动发展。我认为目前我国省区内部存在经济水平差距主要是因为省区经济的中心城市对周边城市的辐射作用存在客观的辐射范围,省区中心城市虽然相对周边城市的经济发展水平高,但中心城市的经济辐射能力还没达到覆盖整个省区的能力,这就造成我国省区内部区域非协调发展,区域非协调发展造成经济发展过程中的区域分割。区域经济分割主要是由两种原因导致,第一种是区域之间经济体制的分割,另一种是区域之间地理距离过远和中心城市辐射能力不够而造成的。经过改革开放40多年的市场化改革,经济体制造成区域分割已经大大减弱。解决地理距离过远和中心城市辐射能力不够造成的区域分割应该通过改善省区的交通条件和基础设施建设,缩小城市之间的空间距离,从而相对扩大中心城市的辐射范围,促进省区区域经济协调发展。

最后,如果推行缩小省区方案必定在若干年后出现省级层面的“行政区经济”矛盾。新省区重划的草案主要是根据城市的经济发展水平进行组合,把目前各个省区的经济实力相当的城市群作为一个新的省区。这样一方面不便于省区现有中心城市对周边城市发挥辐射作用;另一方面,根据李金龙对“行政区经济”的悖论分析,行政区内的经济要素天然的扩张性和行政界线的约束力的矛盾造成“行政区经济”的现象,如果把目前经济水平比较差的城市合并和缩小省区,那么随着这些城市经济水平的发展,到时必将加剧省区层面“行政区经济"矛盾。我并不赞同全国推行缩小省区这种伤筋动骨的大规模区划调整,毕竟缩省改革是牵涉到我国经济发展、社会稳定和人民生活的一项浩大工程,不可冒然。即使我国省区格局存在规模过大的弊端,但对缩小省区改革也应该借鉴海南和重庆的改革经验,循序渐进,绝不可把缩小省区当成行政区划改革运动进行。

(二)逐步虚化地方行政层级,渐进推行省直管县体制

地方行政层级的波动性主要在于地方行政层级虚实地位的转化。地方行政层级的地位是在1983年中央政府推行市管县体制,大量增设地级市的行政分权中得到彻底“实化”。地方行政层级的彻底实化已经造成我国行政管理层级过多,降低了我国行政管理的效率,针对地方行政层级的改革势在必行。推行省直管县体制是我国行政区域改革的方向,只是推行省直管县体制的具体途径还处于摸索阶段。我对未来行政区划改革的建议是——逐步虚化地方行政层级,渐进推行省直管县体制。具体分为三个阶段进行。

第一阶段是通过把地方行政层级权力上收下放,逐步虚化地方行政层级。其中,行政管理最核心的权力是财权和人事权,其中财权是最重要的行政管辖权。我国目前推行省直管县体制可供借鉴经验的省份有浙江省和广东省。浙江省在当时推行市管县体制阶段保留财权和人事权的省县直辖,这也为浙江省顺利推行省直管县体制提供了条件。。广东省则首先通过改革财权的省县直辖,继而实现人事权的省县直辖,稳步推行省直管县体制。因此,各省推行市管县体制第一阶段应该对经济水平较高的重点县实现财政上的省县直辖,接着省县直辖全省财权,继而实现人事权的省县直辖。对地方行政层级权力上收必须同时配合部分权力的下放,主要是指地方行政层级下放部分对县的经济社会管理权限权限,但是第一阶段仍然保持市对县的行政领导。

第二阶段是厘清市县关系,实行市县分治。通过第一阶段财权和人事权的上收和经济社会管理权限的下方,大大降低了县对市的依赖程度,第二阶段的市县之间的关系不再存在行政隶属关系,都属于省直接管辖。市县进行重新功能定位,中心城市应该是省的经济、政治中心;县的作用应该是组织开展生产和进行经济社会管理的基层政府。市县分治将大大推进省直管县体制改革的进程,为全面推行省直管县体制做好准备。

第三阶段是推行省直管县体制之后,必须适当拓宽市辖区的范围,赋予中心城市进一步发展的空间。推行省直管县体制必然压缩中心城市的发展空间,减少中心城市可利用资源,为了促进省直管县之后中心城市的持续发展,必须适当拓以通过把与市地域相近的、经济社会发展水平较高的县划为市辖区的范围,为中心城市的持续发展提供必要的资源和市场。

最后,本文建议通过对地方行政层级权力的上收下放,逐步虚化地方行政层级,渐进推行省直管县体制只是对我国行政区划改革方向的学术探讨。针对地方行政层级的改革并不是对地级市行政界限进行全国大范围调整,而是对我国行政区划体制中各个层级的管理权力进行重新分配。地方行政层级中地级市的行政区划改革必须在综合考虑各个地级市的经济发展水平,行政管理需要和社会现状等因素的基础上,权衡地级市区划改革的效益和改革的经济成本、社会成本,循序渐进稳步推动地级市行政区划改革。

图五:湖北省三个省直管县级市分布图

三、结论:全国范围的缩省改革缺乏必要性,但可逐步虚化地方行政层级渐进推行省直管县体制

我国行政管理体制改革中“减少行政层级”的改革目标和地方行政层级的相对波动性,使得我选择地方行政层级的主体——地级市作为研究我国行政区划改革的视角。1983中央政府推行市管县体制,表面上看到的是地级市大量增设的现象,实质上这是经济体制转型时期中央政府为了激励地方政府打破区域内部市场分割,促进生产要素的自由流动和有效配置,推进我国市场化改革而进行的地方分权。随着市管县体制下市县争利的矛盾越来越突出,中央政府也从1997开始冻结市管县体制,地级市增设进入低潮,从2004年开始到2021年地级市的数量293个保持不变。减少地方行政层级,推行省直管县体制的改革方向使得地级市成为我国行政区划改革的焦点。我对我国行政区划改革的有两个建议:第一全国范围的缩省改革缺乏必要性;第二地方行政层级改革的路径可以是逐步虚化地方行政层级,渐进推行省直管县体制。

关于虚化地级市实施省直管县模式的行政区划改革可行性研究分析

省直管县的难度在哪里,为何难以在全国推行开来?

80年代开始扩大的市领导县体制在实际运行和法理上存在诸多问题。在实践中,地级市既是城市型行政区划,又是地域型行政区划的治所,既肩负管理城市,促进城市发展的责任,又具有管理和促进区域发展的权力和职能。

地级市城市发展与区域发展之间并不总是协调的,地级市为了城市利益,利用地域型行政区划的领导地位和更高的行政级别,汲取县(市)的财政、土地、人才资源,同县(市)争夺投资项目和各种经济发展事业审批权限,挤压县(市)发展。


在法理上,市领导县体制缺乏宪法的支持。因此,20世纪以来,行政区划变革中,优化行政区划层级的重点即在于改革市领导县体制,而重点的改革方式是省直辖县(市)改革的试点。

关于虚化地级市实施省直管县模式的行政区划改革可行性研究分析

对省管县的认识,如何抓住机遇,有哪些对策

  省管县好还是市管县好?为什么?
  这个问题有两层意思,一个是指由省管县和市管县两种行政区划体制的对比,一个是指省管县和市管县两种行政级别单位的对比,从行政级别来讲一般还是省管县比市管县好,省管县的行政级别要高于市管县,而且多是由于经济和人口等原因而被省直管的;从行政区划的角度来看,目前市管县的体制的存在是十分必要的,目前我国各级行政单位人口数量多且农村人口数量比重大,行政命令的有效传递非常有限,多级行政区划在目前的存在是非常必要的。而到了行政体制和法律体制、法律意识都非常健全之时,或许可以考虑取消市管县这一级行政区划,而直接采用省管县的体制。
  行政省管县是大势所趋 障碍在市级不放权
  2006年03月31日 19:37
  新京报:目前全国已有省份试行财政“省管县”,你如何看待“省管县”改革?
  李钟熙:“省管县”是很好的制度,我当了9年县长,经历了“省管县”的变化过程,完全有资格这么说。长白县是从去年转为“省管县”的,最深切的感受就是行政成本降低了,办事效率高了。
  目前,在整个经济发展格局中,“县经济”处于劣势,“省管县”可以调动县城的主动性、积极性。绝大多数县城都在城乡接合部,“向上”影响城市,向下影响乡村,所以,“县经济”发展起来了,不论对城市,还是农村,都是有利的。但是,县城要发展,就必须有一定的自主权,更要有经济管理权,不然就没有积极性了。
  汪玉凯:我是赞成这项改革的。早在1982年,我们当时的改革是实行“市管县”。过去一个中心城市有两个政权,比如苏州市,既有苏州市管几个区,还有一个苏州行署,它是江苏省政府的派出机构,管苏州市周围几个县。后来为了发挥中心城市的作用,来带动区域经济发展,把地区行署撤销,让中心城市把周围的县管起来,实行市管县。
  现在除少数民族地方还保留有自治州和地区行署外,绝大地方都没有了。
  “市管县”有它有益的一面,但是也暴露出很多问题。
  一个就是省不能直接管县,中间有市,而市不像过去的地区行署,因为地区行署是省的派出机构,不是一级政权,现在的市都有人大,是一级政权,这样市就把整个县管起来了。省的各种政令只能下到市,通过市再到县,县再到乡镇。多增加了市一级政权,市为了维护自己的利益,一些市就把大量的政权截留了,包括经济上等各个方面的,很多资源就到不了下面了。
  刘永忠:目前在财政上“省管县”还只是搞了几个试点。但这个只是经济上的,与行政体制上的改革是两码事。
  新京报:县的经济管理权受到限制,市级政府把更多的财政资金投入到主要城市的建设中,也就是俗称的“市压县”、“市刮县”,你认同这种说法对吗?
  李钟熙:这种说法不确切,没有解释清楚县城跟城市的关系。有“市压县”、“市刮县”这种说法,大概是因为过去的“剪刀差”,就是“牺牲”农业发展工业。现在没有牺牲农业发展工业这个问题。
  但是,由于一些农民工进城后,无法与城里人享受相同的国民待遇,比如医疗、养老。而且即使不进城,农民的待遇也不能跟城市相比,城市的最低生活保障是每月几百元钱,这是一些地区农民的全年最低生活保障费。因此,一些农民现在还认为“市压县”、“市刮县”。
  新京报:既然东部省份推行“省管县”,激活了县城的增长潜力,陕西今年是否会采取这个模式?
  陈德铭:目前还没有这个打算。不过,陕西今年会推行一些改革放权试点。这些“试点县城”将在经济发展的决策上、程序上,有更多的机动能力。但是,这些试点必须具备一定的实力,拥有一定的“收入水平”,比如有的县城年收入仅几百万,很多事情都依靠省市的转移支付,这样的经济基础不可能推行“省管县”,更不可能成为放权试点。
  省情不同改革难度不一
  ●“有的省面积很大,省管那么多县,恐怕很有难度;过去管理体系有惯性。”
  新京报:当前推行省管县,最主要的障碍在哪里?
  刘永忠:如果在中国要实行这种中央到省再到县的三级行政体制,相对很难。因为中国土地很大,各个省面积也很大。一个省要管那么多的县,恐怕很有难度。但主要还是看这个省的经济实力,你自己带动的话,你要看你的马力有多大,能不能拉动全省几十个上百个县。但在经济发达地址,像我们江苏是应该没有问题的。
  汪玉凯:要发挥县的作用,必须调整县、市、省三者之间的纵向关系。我觉得主要障碍还是在地级市,它肯定是不愿意放弃对县的管理权的。此外,这个改革措施,肯定比较适合在一些经济比较发达、区域比较小的地方实施,像新疆、西藏的行政区域面积非常大,省直接管肯定存在困难,而江苏、浙江实行就容易很多。因此,这种做法绝对不能“一刀切”地推行,要根据各地的实际情况采取不同的措施。
  陈德铭:与其他省份相比,陕西工业化水平低,起步晚,农村贫穷面大。目前还有近600万贫困人口。陕西的自然条件和基础跟苏州没有可比性。陕西应该选择符合地域特点的发展模式,利用好自身的资源优势和人才优势,文化资源。
  李钟熙:障碍主要是过去管理体系的惯性,而且市级、县级管理权限划分有盲区。比如同一个会,有时候会开两次,市里一次,省里一次。
  行政省管县是大势所趋
  ●“光财政不管,行政管,很多矛盾还是很难调和”
  新京报:目前试行的是财政“省管县”,你认为有无可能最终实现行政“省管县”?
  汪玉凯:现在全国有4百多个地级市,2千多个县,加上县级市大概有2700多个县。县的经济发展不起来整个国家经济都会受到很大影响。我认为,从财政上的省管县发展为行政上的省管县,是改革发展的必然方向。否则光财政不管,行政管,很多矛盾还是很难调和。
  刘永忠:对于行政“省管县”现在我们还没有具体成熟的想法,而且也没有搞过试点,所以还不好讲。
  李钟熙:财政“省管县”首先是缩减了行政环节,节约了成本;(县)有了固定资产投资等财政项目的自主权。从2003年开始,长白县开始办一个投资额2000多万的人参加工项目,两年进展不大。去年转为“省管县”,一年之内,厂房、设备都办完了。
  我认为,从财政“省管县”到行政“省管县”,这是大势所趋。“市管县”的意图应该是城市带动县城发展,但是,有的城市没有这个带动能力。如果中心城市经济很发达,比如那些沿海城市,这个问题不明显。但是,如果中心城市欠发达、很落后,这个问题就很突出。整理县资源,“支援”市资源,这个思路不现实。县城是联系城市和农村的中间环节,应该注重县城经济发展,带动城市和乡村。
  新京报:那么,从财政“省管县”到行政“省管县”,还需要哪些配套措施。
  汪玉凯:我觉得光靠“省管县”这项改革,只是权宜之计,不是长久的。还要有配套的制度改革,就是将来把省的建制划小,管辖的区域划小,因为省太大的话,直接管县是有问题的。省的区域划小,人口划小,像海南那样,就容易更好的实现有效的管理。我们也可以多设一些省,现在民政部门一直在做这方面的调研,这是一个非常大的改革举措,是需要人大立法改革的,是单纯政府解决不了的,我的看法是现在的改革可以为下一步更大规模的改革创造条件。
  ※访谈动机
  “十一五”规划纲要草案提出,“要理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省直接对县的管理体制”。
  这无疑会重新凝聚起人们对财政“省管县”从理论探讨到实践操作的兴趣。
  当初“市管县”的初衷,是发挥中心城市的经济优势,对附近落后县乡产生辐射效应。但是一种“市刮县”的说法,向人们传递更多的是:“市”在行政权截留、以县养市、束缚基层经济管理空间等方面的种种弊端。
  “省管县”改革同样衍生出不少值得思考的问题:至少,这项改革天然地适合浙江这种省域面积不大,县域经济发达的地方,而新疆、西藏这种面积大,通讯交通欠发达,而且基层经济落后的地方,省直管县的难度就会很大。此外,省管县是政策框架,它在多大程度上能刺激县域经济自身的造血功能?凡此种种,都期待解答。
  “省管县障碍在市级不放权”
  人大代表、省市县官员、行政管理专家接受本报采访谈省管县改革
  “省管县”消解“政权截留”
  ● “县城要发展,就必须有一定的自主权,更要有经济管理权,不然就没有积极性了。”
  专家直言地级市内在弊端 省管县是改革必然趋势
  青岛新闻网 2005-09-15 15:13:14 南方周末
  本报记者 许峰
  采访名录
  ○刘勇 国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员
  ○张占斌 国家行政学院经济学教研部教授
  ○周天勇 中央党校研究室教授
  ○李铁 国家发改委中国小城镇发展中心主任
  ○刘维新 中国社科院区域经济研究所研究员
  中央决策层不仅仅限于在原有体制上考虑行政改革问题,也更关注从行政架构上寻找改革的突破
  一个中等地级市,每年光工资就要财政支出2亿左右,再加上后勤,办公经费等,一年一个市本级的财政支出要在5 亿左右,而全国共有260多个地级市,匡算下来,每年全国单地级市本级的财政支出就要在1300亿以上
  现在还保留的审批权限,控制在省级部门和中央部委手里,体制不动,扩权强县就遇到了天花板
  香港《大公报》最近发布的一条消息称,“十一五”期间,我国将启动行政区划改革,建立省县两级地方政府体制( 即取消地级市),并实行城乡分治。一时引起各方关注。
  这一说法是否准确?我国的行政区划将如何调整?具有中国特色的地级市又是如何产生的?本报记者为此采访了权威专家及国家有关部门。
  地级市已成了抽水机
  记者:刘勇研究员,您是“十一五”规划制定的参与者,香港媒体援引你的说法,“十一五”我国将要取消地级市吗?
  刘勇:我没有接受过《大公报》的采访,香港媒体引用的是我执笔的一篇报告中的观点,是学术界争鸣性质的理论探讨,在“十一五规划”中并没有改变现有五级行政管理体制,只是“有条件的省进行省直管县试点”。
  记者:但是高层已经一再发出信号,将对行政区划有所动作,例如全国农村税费改革工作会议就提到,具备条件的地方,可以推进“省直管县”的试点。
  张占斌:从2002年起,浙江、广东、河南、辽宁、湖北等一些地方已经出现了在财政上省直管县的试点,浙江甚至已经在一些社会管理事务上进行省直管县的试点,中央只是因势利导,但是不搞一刀切,做硬性规定,随着经济和社会管理职能上省直管县,势必会最终实现省全面直管县,这是一个趋势,但是短期内成为现实难度很大。
  周天勇:省直管县这种思路将对我国行政体制改革产生十分重要的影响和推动。政府改革从减人、减事、合并机构的行政职能调整,开始扩展到减少层级的行政改革。尽管这项改革还处于酝酿阶段,但的确是行政体制改革思路上的重要动向。中央决策层不仅仅限于在原有体制上考虑行政改革问题,也更关注从行政架构上寻找改革的突破。
  张占斌:在市管县的体制下,市级机构多是起上传下达作用;多了一个环节,不利于政令的畅通。在地级市这一级,形式主义、文牍主义已经到了相当泛滥的地步,而在目前财政转移支付和分税制的情况下,地级市成了抽水机,为了中心城市的发展,往往截留所辖县的资金,一些大项目也安排在市区,从而城乡差距越来越大。
  刘勇:省管县体制不仅仅是行政区划的简单变动,而是地方政府权力的再分配。1980年代,地级由虚转实,本意是打破多年来市县之间的行政壁垒和城乡分割、工农分离的格局,发挥中心城市对农村拉动作用,但后来弊端越来越多,尤其是一些不具备经济辐射能力的城市强行升格,现在与辖县矛盾加大,弊端明显。
  李铁:随着市与县经济差距的缩小,市县矛盾已成为当前城市群区行政区划管理中最突出的矛盾。在经济发达的东部沿海地区表现尤其明显。
  市管县是计划经济产物,这种体制带有明显的倾向性,主要是为中心城市服务,县成了地级市的附属行政单位,市里依靠行政权力,将财政收支的压力,通过层层分解,压到了最基层的农村地区。
  周天勇:市管县体制增加了行政机构,扩编了行政人员,现在实行市管县的地方,只有小部分是地市合并的产物,大部分则是地改市的结果。地市合并可以减少一套行政机构,而地改市却要增设机构、扩大编制。一个地区改为市,马上五套班子就出来了。
  由实力比较雄厚的原有地级市领导县,人们形象地比喻为“大马拉车”。由县级市或县所在地的镇新升格的地级市领导县,人们比喻为“小马拉车”。后一种情况下,地级市往往汲取本地区资源建设一个中等规模的中心城市,因而也就产生“ 市刮县”、“市挤县”。
  张占斌:现在地级管理层级行政成本过大,学术界对此诟病较多,以一个中等地级市的市级为例,一般地厅级干部20 人,县处级干部200人,科级干部1000人,财政供养的公务员和事业单位人员一般在1万人以上,每年光工资就要财政支出2亿左右,再加上后勤、办公经费等,一年一个市本级的财政支出要在5亿左右,而全国共有260多个地级市,匡算下来,每年全国单地级市本级的财政支出就要在1300亿以上。
  天津开市管县先例
  记者:国际通行的制度都是三级政府管理体制,为什么我国会演变成五级,会出现市管县体制?
  刘勇:建国初期设立华北、东北、华东、西北、中南、西南六大行政区,作为地方最高政区,管辖省、直辖市和自治区。省由过去的一级行政区变为二级行政区,规模适当划
  小,到1953年,全国分为53个省级区划单小,到1953年,全国分为53个省级区划单元。最早的市领导县起始于大行政区,1950年10月,旅大行署改为旅大市,为东北行政区直辖市,下辖旅顺市和金县、长山县。
  1954年以后,撤销大行政区,由中央政府直接领导省级政区,并将省级政区合并减少到30个左右,这个格局一直未变,此后是1988年设置海南省,1997年设置重庆直辖市。
  张占斌:现有体制下的市管县可追溯到1958年,河北省撤销天津地区,将其所辖的武清、静海等12个县划归已改为省辖市的天津市领导,开创了省辖地级市可管辖县的先例。
  1959年,第二届全国人大第九次会议通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》,对市管县体制作出了法律上的规定,直接推动了市管县体制的发展。至1960年,全国已有52个市领导243个县,约占全国县建制总数的八分之一。
  但这次市管县体制产生的契机是大跃进和人民公社运动由于缺乏客观的经济文化基础,因而很快就“降温”了。
  1961年以后,随着经济调整和整顿的开始,市管县体制不仅停止了发展,而且大量县市又恢复了原有体制,特别是河北省,恢复了全部专区和专员公署。至1966年,全国领导县的市下降到25个,领导的县还不到1960年的1/ 3。至此,市管县体制经历了第一次大起大落。
  刘维新:改革开放后,出于打破城乡二元社会体系考虑,更好地集中市场要素,以农促工,市管县体制又一次被推向前台。
  1979年,国务院财经委员会派一批专家到四川调研产业结构问题。考察组负责人、时任中国社会科学院财贸经济所所长刘明夫明确提出了中心城市的概念。
  1982年,中共中央第51号文发出了改革地区体制、实行市领导县体制的通知,首先在江苏省试点,1983年在全国试行。随后中央又发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》,要求“积极试行地、市合并”,并把此作为 1983年地方政府改革的一项重要内容。从此,市管县体制开始在全国范围内推行。
  到2001年底,全国共有地级行政建制332个,其中地级市265个,占到80%。地级市管县的数量占全国总数的70%,显然,市管县已成为中国地方行政体制的主要形式。
  扩权强县已遇到“天花板”
  记者:目前浙江、河南、辽宁,广东等地都开始试点扩权强县,如何评价这些探索,行政区划下一步会如何调整?
  周天勇:省管县体制肯定是趋势,一方面,这样才符合我国宪法所确定的省、县、乡三级行政区划层级规定,也符合城乡分治的国际惯例,另一方面,以省辖替代市辖,减少了行政层级,降低了行政成本。在体制没有定论时,扩权强县成为普遍尝试的做法。
  刘维新:浙江省率先推行强县扩权改革,1992年对13强县下放审批权;1997年在萧山、余杭两县试行部分地级市的经济管理权限,2002年浙江省又出台“40号文件”,把地区一级的经济管理权限直接下放给20个县区,经济上近似省管县。
  再想扩权就比较难了,以前下放的都是经济管理权,社会管理权怎么办?另外,现在还保留的审批权限,控制在省级部门和中央部委手里,体制不动,扩权就遇到了天花板。
  河南、辽宁、广东等地基本都是学习浙江经验,在财政和经济管理权上进行省直管,而在组织人事上还没有涉及到,还是市任命,报省备案。
  李铁:扩权可以绕开市级部门,权力直接让渡到县,无形中架空了一些省直部门和市级政府相应的权力。也有可能导致对县级行政监督和约束力度的削弱。
  目前看来,这场改革不能对层级刻意划一,要考虑地区特殊性。应先在经济较发达、省域面积处于中小程度、且改革呼声比较强烈的地方试点。
  刘勇:强县扩权后也暴露不少问题,县市管理脱钩后,两者矛盾会多起来。省辖市对扩权县市的支持力度减弱。比如,在财政配套资金问题上,对一些已审批的项目,省里资金下来了,市里往往不愿拿出配套资金。
  张占斌:地级行政建制在当今中国已是一个现实,强行扭转这一历史进程,在短期内重新将其虚化或撤销,政治上的震荡将很大。但若长期保持现状,我们又必将付出长久的、巨大的代价。这是一个非常棘手的问题。
  这种体制上的大手术,牵涉到数以万计的干部,影响之巨可想而知。这项改革将主要考验地级市及官员的承受度。
  另外省直管县体制也会带来一个新问题,省管县最多40个,太多了根本管不过来,这就需要把省级区划单位缩小,这又是一个大动作。
  撤地 省管县——危险而愚蠢的改革!!
  缩小地市权限就能富县?
  未必!
  只是让省会或大城市如北京上海更多了机会而已!
  虽然是又一次对中国2000年的传统的变革!
  关键在于,此方案纯粹属于转移视线:
  想想看,省会尤其是大城市如北京集中了越来越多的资源时,县能好到那去?
  撤地 省管县,到底有什么用?
  盲目效仿美国扁平化,却没有效仿美国的地方自治、民主和市场经济。
  恶心透顶!
  不过实借助行政资源再次打着国际惯例旗号掠夺而已!
  例如美国金融机构和微软大都在较为偏僻的地区,而中国呢?
  中国商业银行总部不在上海北京就在深圳,国字头公司注册总部也在北京上海——自然,大部分盈利也留到北京上海!
  这种改革有何意义?
  不过是创造、加强出现一个世系(地域)低下阶层而已!虽然在这个内部是平等的!
  回到传统上,城市是掠夺、消费和暴力中心的老路上而已!
  我敢预言,此方案的全国实施,就是清末保路运动的重演,那么xx也就不可避免。
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