北京市高级人民法院副院长 马强
调解前置程序是多元化纠纷解决机制改革中的一项重要内容,是指将特定类型纠纷的调解设置为诉讼的前置程序,调解不成时方可以进入审判程序。最高人民法院《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》中要求法院积极探索建立调解前置程序,但同时明确应当在征求当事人意愿的前提下进行,使得我国的调解前置有别于其他国家以强制启动为基础的调解前置。认识上,学界和实务界对于调解前置程序的必要性和可行性仍有不同观点。实践中,因没有强制性法律约束,当事人往往拒绝调解或者借调解拖延诉讼;因没有统一、规范、配套的程序制度和保障机制,法院在推行中也难免发生调解前置程序空转,调解与诉讼程序脱节等情况。笔者认为,在我国当前法治观念已经深入人心,多元调解工作正在深入推进的形势下,调解前置程序应当尽早提上立法工作议事日程。
一、设置调解前置程序的必要性
(一)打造共建共治共享社会治理格局的需要
党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”的目标,要求完善矛盾纠纷化解体系,形成层层分流、源头化解的良性运行机制。从矛盾纠纷化解规律看,社会纠纷纷繁复杂,理应有不同的纠纷解决渠道。从矛盾纠纷性质看,人民内部矛盾通过调解方式解决,具有天然合理性。实践中,家事、交通事故损害赔偿、劳务、物业、小额债务等大量琐细民间纠纷,很少需要司法介入来认定法律关系,明确法律适用规则。将这些纠纷纳入调解前置程序范围,有助于消解当事人积怨、平复当事人情绪、修复当事人之间的社会关系,同时提高纠纷解决效率、降低纠纷解决成本。
(二)深化司法体制综合配套改革的需要
目前,本轮司法改革已经进入攻坚克难的“后半程”,如何提高办案质效和司法公信力成为司法改革落地的关键。提高办案质效,要靠法院内部挖潜,优化司法程序,实行繁简分流;但更重要的是,要增强社会主体的自主性和自治性,发挥非诉讼纠纷解决机制的作用,从源头上预防化解纠纷。设置调解前置程序,进一步发挥社会力量化解纠纷的作用,将大量适宜调解的纠纷化解在诉讼之外、立案之前,才能够把法官从审理大量重复性琐细纠纷的压力中解放出来,集中精力研究疑难复杂案件,通过高质量的裁判为社会行为提供规则指引,不断提升司法的公信力和权威性。
(三)解决多元调解“启动难”等瓶颈问题的需要
当前,因没有法律强制性规定做支撑,多元调解工作面临程序启动难、成效提升难等瓶颈问题。主要原因:一是当事人及社会公众对调解还存在误解,认为调解就是妥协让步,会导致自己的实体权益受损,因此盲目排斥、拒绝调解。代理律师基于经济利益考虑往往也拒绝调解。二是基层调解组织解纷能力弱化,群众认可度不高,有相当部分的当事人不愿意选择走非诉讼渠道解决纠纷。三是因缺乏有力的法律约束,各地方多元调解工作开展的好坏,完全取决于地方党委、政府及法院自身的重视程度,导致各地区发展不均衡、不稳定。设置调解前置法定程序,赋予其法律效力,是解决上述问题,促进多元调解长效、稳定、均衡发展的关键。
二、设置调解前置程序的可行性
设置调解前置程序具有理论上的可行性,我国部分地区也具备了开展调解前置程序试点工作的条件。
(一)调解前置并未限制当事人的诉权
客观而言,调解前置程序影响了当事人的程序选择权。但基于现代社会纠纷量不断增长和司法资源无限短缺的现实,国家对当事人的程序选择权作出适当的限制具有正当性和合理性。实践证明,即使一方或者双方当事人最初拒绝以调解方式解决争议,但仍然存在着当事人达成其事先没有意识到的能够达成调解协议的可能性。调解前置程序为当事人提供了在第三方斡旋下冷静解决纠纷的额外机制,从另一方面看也是对其程序利益的一种保护。
(二)调解前置不违反调解自愿原则
调解前置程序与调解自愿原则并不发生冲突。任何法律原则都会有例外,如离婚案件中的调解程序就是一个法定的判决前的必经程序。同时,对于调解自愿原则的理解,侧重点应放在以调解方式处分实体权益的自愿性。调解前置程序并未影响当事人的意思自治,调解结果的接受与否完全取决于当事人自己的抉择。如果当事人之间无法达成调解协议,仍可通过诉讼途径维护权益。因此,调解前置程序从根本上并未违反调解自愿原则。
(三)北京、上海等地法院具备了开展调解前置程序的条件
近年来,北京、上海、安徽等地法院积极开展调解前置程序实践探索,制度较为健全、组织体系较为完善、保障较为充分、信息化程度也较高,具备了开展调解前置工作的基本条件。如北京法院已经形成“多元调解 速裁”工作规范体系,669名特邀调解员进驻17家基层法院开展先行调解,多元调解经费得到财政支持,诉调对接中心建设正在稳步推进,多元调解工作绩效纳入首都综治考评体系,案件繁简分流、多元调解及速裁一体化信息平台已经上线运行。
三、调解前置程序的实施方案
调解前置程序的立法需要丰富的实践样本,先行选择部分诉调对接工作基础较好的省、市,依托法院开展调解前置程序试点工作符合实际,具有可行性。以法院为中心开展调解前置程序试点工作,能够增强当事人的认同感。更重要的是,法院的专业指导、程序规制和司法强制力的保障,能够提高调解的专业化水平,保证调解前置程序规范有序。具体实施方案如下:
(一)调解前置程序的适用范围
《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》第27条规定,各地法院可以对家事纠纷、相邻关系、小额债务、物业服务、消费者权益保护、交通事故、医疗纠纷等7类纠纷探索调解前置。这7类纠纷或者当事人之间存在亲缘或地缘关系,或者法律关系简单、权利义务关系明确,或者当事人双方矛盾尖锐,纠纷成因复杂,通过司法裁判较难取得良好社会效果。将这7类纠纷纳入调解前置程序,能够充分发挥调解便捷高效、保密性强、方式灵活、有助于修复社会关系、能够一揽子解决当事人之间所有纠纷等优势,确保纠纷稳妥化解,促进社会和谐稳定。同时,还应设置兜底条款,为各试点法院根据需要化解一些其他类型的群体性纠纷,以及一些在当地调解基础较好的纠纷类型留下空间。
(二)调解前置程序中的诉调对接模式
为提升调解员的调解能力,确保调解前置程序的权威性,试点工作应建立紧密型诉调对接模式下的调解前置程序。特邀调解员进驻法院,在专职调解法官的全程指导下开展调解工作。专职调解法官决定重要的程序性事项,如调解员选任和更换、虚假诉讼的处理、拒绝调解的惩戒、是否进行鉴定等的决定。调解成功的案件,法院可以提供充分的司法保障;调解不成的案件也能及时转入审判程序。
(三)调解前置的配套保障机制
为保证调解前置程序顺畅运转,试点法院应建设一支与调解纠纷数量、类型相匹配的特邀调解组织和特邀调解员队伍,确保导入调解程序的纠纷能够及时有效的得到处理,避免出现程序空转、拖延调解。同时,试点法院要积极争取党委政府支持,为调解前置程序的开展提供必要的经费、场地保障。
(四)调解前置程序的主要规则
一是调解员的确定。借鉴台湾民事诉讼法的规定,调解员确定,由专职调解法官选任调解员一至三人。当事人对于调解员有异议或合意选任其他人选的,法官可以另行选任或者依合意选任。当事人对法官另行选任的调解员仍有异议且无正当理由的,视为当事人拒绝调解。
二是调解程序的启动。纳入调解前置程序案件范围的案件,于起诉前应先经法院特邀调解组织或特邀调解员调解;其他纠纷,当事人也可以于起诉前申请特邀调解组织或特邀调解员调解。本着尊重当事人对调解程序选择权的理念,如果当事人双方约定在起诉前应先经法院调解的,在起诉前应先经法院特邀调解组织或特邀调解员调解。未经调解,一方当事人径行起诉的,对方当事人可以在答辩期间提出抗辩。抗辩成立的,视当事人的起诉为调解申请。但对方当事人已经针对起诉状内容进行答辩的,不得再以存在先行调解约定为由进行抗辩。
三是调解程序与管辖权异议程序。应在调解前置程序中设置管辖权异议程序。被告对管辖权有异议的,应当自收到申请调解材料之日起7日内提出管辖权异议。当事人提出异议的,调解程序中止,由专职调解法官对管辖权异议案件进行审查。异议成立的,人民法院对案件裁定不予受理;异议不成立的,人民法院裁定驳回当事人申请,案件自裁定生效之日起恢复调解。人民法院审理调解前置程序中的管辖权异议案件,实行一审终审,避免漫长的管辖权异议程序影响调解前置程序的进程。当事人未提出管辖异议,并到庭参加调解的,视为受诉人民法院有管辖权,但违反级别管辖和专属管辖规定的除外。
四是设置拒绝调解惩治机制。为了规制拒绝调解、不配合调解、借调解拖延诉讼的当事人,应设置拒绝调解的惩治机制。当事人无正当理由于调解日期不到场,必须到场的当事人有代理人到场而本人无正当理由不到场,调解员应在调解报告中载明,法官可根据调解情况对上述不到场当事人参照我国民事诉讼法规定处以罚款。
五是建立调解前置程序与法院速裁程序的紧密对接机制。对于调解成功的案件,由法官根据当事人的申请及时予以司法确认;对于调解不成,但事实清楚、权利义务关系明确、当事人争议不大的纠纷,应尽快转入速裁程序,由法官根据调解过程中查清的事实和固定的证据及时裁判。以速裁机制为促进和保障,提高调解前置程序的成效。同时,双方当事人到场未达成调解协议的,法院可根据一方当事人申请,对该案件适用诉讼程序开展辩论。但另一方当事人申请延期开庭的,法院应当允许。
调解前置程序在我国还是一项全新的制度,试点初期应当秉持审慎的态度,设置相应的程序评估机制,合理划分时间节点,总结试点具体情况和收集相关数据,科学全面地评价试点地区调解前置程序适用的真实效果,逐步推动调解前置程序制度立法。
最新民事诉讼调解制度有关文献有哪些
民事诉讼调解制度改革刍议(一)国内研究现状及研究成果
民事诉讼调解是指在民事诉讼中,由人民法院主持,协同各方当事人及相关人员的参与,根据自愿,合法,查清事实分清是非原则,通过合法、合理、合情地协商,说服和规劝,促使各方当事人平等协商妥协,让步达成协议,最终解决民事纠纷的制度。该制度解决民商事矛盾中发挥着积极的作用,提高了整个诉讼进程的效率,大大的节约了司法资源。但随着法治进程的不断前进和社会矛盾的日益多元化,民事调解制度暴露出了一系列的滞后和不足的地方。
目前国内探讨如何改革完善民事诉讼调解制度的文献有很多,主要关注的焦点是在调节三原则的查清事实分清是非原则是否合理,当事人是否出于自愿,法官在调节过程中扮演的枝猜闷角色,及当事人达成调解协议后反悔的情况没有确立有效的制约措施。
颜龙和李平在《浅议我国民事诉讼调解制度的完善》中指出,事实清楚、分清是非有不切合实际的一面。查明事实、分清是非是法院猛弯判决的前提而不是调解的前提, 因为调解的本质是当事人之间合意。对调解协议来说即使案件事实没有查清, 只要双方当事人在处分原则础上达成协议, 就应当成立, 并不是取决于事实、法律、证据兆或。如果一味的强调调解以 查清事实, 分清是非为基础, 必然忽视了调解本身具有的灵活、效率、方便、简捷的特点, 会使效率大打折扣, 难以实现运用调解迅速、高效地解决民事纠纷的目的。 查清事实, 分清是非也就是要求调解达到实体上的合法, 这也与民事诉讼调解具有的合意解决纠纷的性质不相适应。
封文智在《论我国民事诉讼调解制度的不足与完善》中提出调解协议形式上合法, 但非当事人完全自愿作出, 以压促调、以拖促调的情况仍然存在。在现有体制下, 绝大多数案件由主审法官主持调解,当事人大多不懂法律法规的规定, 法官对案件的处理意见就成为当事人调解时参考的重要标准,在当事人无法达成协议时, 法官通常会将其对案件的处理意见告知当事人, 促使当事人充分权衡利弊, 由法官提出较为可行的调解方案, 当事人最终达成和解协议。这种方法的目的是向当事人宣传法制, 它对于那些对法律一无所知的当事人有一定的帮助。但是有些法官常常无端夸大不利于某个当事人的处理结果, 致使没有律师参与诉讼的当事人无法真正预知和权衡其权利, 造成违心调
解的情况时有发生。因此调解必须出于当事人是真实意愿,法官不能以权威干涉。
王良明在《浅析民事诉讼调解制度》中指出在民事诉讼中,调解还是审判,通常是在同一程序中进行的,而且大多数情况下由同一法官主持整个程序。因此,在很多情况下法官同时担任着调解者和裁判者的双重角色。但是,在这种调审结合的模式中法官很难正确把握自己的身份。某些法官为了使固执的当事人做出妥协,往往会有意或无意地从调解者滑向裁判者,或明或暗的强制使得调解的自愿性原则难以得到保障。法官必须准确把握自己的角色定位。
丁艺在《民事诉讼调解制度的改革与完善》一文中提出当事人在调解书送达签收前可以反悔具有缺陷。1.违反了《民法通则》的有关规定,不应当得到法律上的认可。2.损害了法院的权威。诉讼调解是一项严肃的司法行为,对当事人的反悔权无任何限制,将严重损害法院的权威。3.无限制的反悔权容易助长当事人在诉讼调解过程中的草率行为,违背了诉讼效益原则,不利于提高诉讼效率,造成法院人力物力的浪费。4.损害了另一方当事人的利益。必须对当事人的反悔权严格加以限制。
(二)国外研究现状及研究成果
美国也借鉴了我国的调解制度,并根据本国国情进行了改革与发展。美国法院利用律师和调解员的力量,对民事案件进行调解,法院根据当事人的请求,以“合意判决”(judgement by consent)的方式将调解记录下来,具有强制执行力。它分为三个阶段的调解:在诉讼答辩阶段,法官可组织当事人的律师对起诉状和答辩状进行讨论,清理争议的焦点或者缩小争议的范围,然后由律师主持调解,在这个阶段约有30%的案件可以通过调解解决。第二阶段,在法院的主持下,双方律师可以了解对方当事人的证据,向对方证人发问,在此基础上,在法官限定的时间内,由律师进行调解。第三开庭前调解,法院可以要求社会调解机构和调解员或律师主持调解。或者由法院的调解员召集双方开会调解。最后真正进入审判程序的只有5%至7%的案件。在二审中,也可以由法院聘用的调解员主持庭前调解。联邦法院最常用的调解方法是“法官主持的和解会议”,由一名联邦法官或者联邦治安法官主持当事人间的和解会议,法官对当事人的请求作出评价并帮助他们了解诉讼中潜在的有利和不利之处。“和解”法官一般不是将对该案进行审理的法官,因此他们不会对不愿和解的当事人施加不利影响。
(三)存在的问题
首先,我过的调解制度的三原则中的事实清楚辨明是非原则与公民的处分权相冲突。对调解协议来说即使案件事实没有查清, 只要双方当事人在处分原则础上达成协议, 就应当成立, 并不是取决于事实、法律、证据。
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其次,调解协议是否是当事人出于自愿达成的。很多法官出于快速结案的目的,促使当事人达成违背当事人意愿,损害当事人利益的调解协议。
第三,调解程序中法官的担当的角色。在我过民事诉讼中一直使用审调合一的模式,主审法官同时担任着审判者与调解者。某些法官为了促使达成调解协议,有意无意的会向当事人施加压力,损害当事人的利益。
最后,对当事人在调解书送达签收前可以反悔没有限制。该权利会使之前的调解工作白费,重新回到诉讼程序。
(四)发展趋势
通过研究调解程序所暴露出的缺陷及不足,比较国外的调解程序,其发展趋势大致如下:
1、调解程序中的事实清楚,辨清是非原则将被取消。因为在调节中,各方当事人有权任意处分自己的合法权益。在没有查清事实, 分清责任的情况下, 当事人双方即达成调解协议, 说明当事人行使了自己的处分权,既是对自己的实体权利进行了处分, 同样也处分了自己的诉讼权利, 法院或法官不应再依职权对当事人的处分权进行干涉。
2、由不同的法官调解和审判,将审调合一改为审调分立。调解法官由于不参与最后的审判,因此不会对不愿和解的当事人施加压力。法院可以聘请专门的人员担任调解员,如律师或其他社会人员。该制度能最大程度的保证调解与审判的公正性。
3、设立社会调解机构。社会调节机构的设立能缓解法院的压力,简化司法程序。经过社会调节机构调解达成的调解协议同样具有法律效力。这样不那么正式和强制性的场所能让当事人感觉不到法院的强制性,各方当事人在调解协商时可以更自然。
4、对当事人在调解书送达签收前可以反悔进行严格限制。无限制的反悔会使调解所作出的努力白费,也是对司法资源的浪费,更是对法院权威的藐视。
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对我国事前审计的必要性、可行性及路径的探该怎么理解 ?
事前审计是指审计人员在被审计单位的财政财务收支和经济业务发生之前进行的审计。这种审计主要对单位的计划、方案、预算制定的审查,经济合同批准之前的审查,经营决策及其可行性研究报告的审查。事前审计可以起预防作用,减少失误,防止弊端,有助于实现决策的科学化。宏观调控的必要
当今,我国国民经济所面临的形势错综复杂,这就需要国家加大对国民经济宏观调控的力度,采用行政、经济、法律等手段,把各产业、各部门、各区域的喊裤搏经济活动纳入科学决策所规范的轨道,以统一部署、统一指挥、统一行动,促进经济持续、快速、健康的发展。而强化事前审计,评价、鉴定、论证各被审计单位决策的可行性、合理性、效益性,就可以切实保证国家宏观决策的科学性,更好地发挥其在宏观调控中的指导作用。
微观经营的必要
企业作为国民经济的基本单元,其定位目标是以市场为导向,谋求资源的优化配置,自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束,为国家增加积累,为人民大众提供产品或劳务,为社会塑造人才。实现这一定位目标首要的条件是构成企业的人员、资金、设备、材料、方法、环境、信息等要素必须各归其位,各司其职,有序运行。这一条件能否具备则取决于有效管理,其核心就是决策。这是由于决策的出台,是企业当局面对未来经济活动,按照严格的程序,遵循收益、时效、满意等原则,精心谋划,精心组织的结果。它不仅规定了各要素的固定位置,也赋予了各要素的固定职能,并使其淋漓尽致地发挥。而事前审计又是以决策为主要审计对象,这就势必增加决策的科学含量,进一步提升决策在企业微观经营中的功效。
市场运行的必要纯培
市场是企业微观经营的起点,也是终点。企业的筹资活动、购买活动、生产活动、销售活动、利润形成与分配活动、投资活动、偿债活动等必须围绕着市场的运作而展开。因此,企业当局必须博采众长,瞄准市场的最前沿,以独特的谋略及永不满足的开发意识。“嘴里含着一个、手里拿着一个、眼睛盯着一个、心里想着一个”,在市场预测的基础上,设计、比较、筛选最优的经营方案,作出决策,制定目标及计划,并委托审计部门对其进行审计,使决策、目标、计划更科学、更先进、更合理、更切实可行,用以开拓市场空间,谋求市场优势,指导市场行为,提高企业的市场地位及管理当局的声誉,将高品位的物质和精神产品投放市场,满足社会全员的需要,实现微观效益和宏观效益的最大化。
完善审计体系的必要
审计作为一门科学,是一个完整而严密的体系,任何一部分都不能或缺。然长久以来,人们总是自觉或不自觉地重视事后审计,忽视事前审计。这样就使得一些不太合理的未来经济事项失去了被纠正、被郑祥防范的机会,增大了其实施的机率,并最终酿成过错。虽说这一过错可以通过事后审计予以校正,但防患于未然,总比亡羊补牢要好,不仅可以减少审计成本,避免不必要的经济损失,而且也可以优化企业行为,提高企业经营质量。因此,强化事前审计,使其与事后审计等量齐观,也是完善审计体系,发展审计科学自身的需要。